PPP项目投资控制和风险承担与政府方的支出和项目公司收益水平密切相关，是PPP项目机制的重要组成内容。在PPP项目中，由于项目参与方中至少存在政府方和社会资本方两个主要的交易对手，在PPP运作中不可避免需要在相关利益主体间明确工程投资控制责任和风险承担方法，在项目投资控制方面，与传统模式下政府作为单一投资主体的情形将形成明显区别。PPP项目中工程投资控制责任及风险承担是PPP项目方案设计阶段的重要内容，也是政府和社会资本方在PPP合同谈判中关注的焦点问题之一。

李莉  韩婷婷  北京金准咨询有限责任公司

PPP项目投资控制基于坚实的项目前期工作。按国家发展改革委的要求，“可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案”，对于重大基础设施政府投资项目，“应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据”。可见，确定PPP实施方案须在项目完成可行性研究报告后，对应于投资控制，其基础和前提条件是需具备工程投资估算成果；而对于重大基础设施项目实施PPP，并未要求一定要取得初步设计的批复，但需重视深化研究和细化工程技术方案，并以投资概算作为确定PPP项目实施方案的重要依据。

因此，对于政府方而言，在确保项目可行性研究和初步设计质量基础上夯实工程投资估算或概算成果，是有效控制PPP项目投资规模、控制政府支出责任、提高项目经济效益的关键性基础，也是在PPP项目运作中科学合理、公正公平划分政府和社会资本投资控制责任和风险承担的前提条件。

PPP项目常见投资控制和风险承担方法

建安工程费投资下浮机制。在PPP项目招标阶段，政府方通常要求社会资本投标人对建安工程费予以下浮，按下浮后的总投资进行可用性服务费或影子价格等PPP招标指标进行报价。在项目实施期间，对于PPP合同安排中需要依据工程竣工决算成果计算补贴回报的项目，则要求在竣工决算时按招标阶段确定的下浮率计算投资基数；对于采用影子价格报价的项目，则在计算相关合理投资超支补偿时要考虑招标阶段所明确下浮率的影响。通过建安投资下浮率机制的设立，政府方在招标阶段即对社会资本报价水平实现有效控制，一方面挖掘了社会资本项目管理能力，有利于筛选出有实力的社会资本；另一方面，政府方在招标阶段就对工程投资“挤水分”，从开始即实现了投资节约效益，有利于政府方从总体上控制项目投资规模。

政府方承担的前期工作及设计阶段投资差异处理。PPP项目前期工作通常由政府方负责完成，在多数情况下，政府方负责的前期工作会延续至项目可行性研究阶段或初步设计阶段结束，在此阶段的前期工作投资控制责任主体是政府方，如此部分投资纳入PPP项目投资范畴，则项目公司对此部分投资据实承担，在回报机制安排中予以全额补偿。

在实操中PPP合同投资控制安排往往以批复的概算作为基础，但在PPP运作实施时前期工作可能只进行到可行性研究阶段。为此可以可研估算成果或经深化的初步设计概算成果(尚未及审批)作为PPP招标时的项目投资口径，所有投标人皆以此“招标投资”作为PPP报价的统一前提条件，同时在PPP合同中明确“招标投资”与最终批复概算成果之间出现差异的回报调整或投资补偿机制；如初步设计仍由政府方承担，则该差异责任全部由政府方承担。

政府方负责实施的征地拆迁和工程。在部分PPP项目中，征地拆迁工作由政府方负责实施，但其投资纳入PPP项目范围，由项目公司负责提供资金。在此情况下，征地拆迁投资控制责任完全由政府方负责，项目公司对此部分投资据实承担，在PPP回报机制安排中予以全额补偿。同时，由于开工压力等原因，部分纳入PPP投资范围的工程项目可能已由政府方先期开工实施，此部分工程的投资控制责任也归于政府方，项目公司对此部分投资据实承担，在PPP回报机制安排中予以全额补偿。

对于政府方负责实施的征地拆迁和前期实施工程，除明确投资控制责任和出资支付责任外，尚需明确相应的质量和工期保障要求，如由于此部分工作导致项目整体进度延误，需对项目公司另行设置补偿方法。

工程变更处理。PPP合同中对工程变更设立处理机制，所针对的对象是政府方和项目公司之间的关系，这与传统方式下工程变更处理关注项目公司与工程承建方之间的关系形成本质区别。因此需在PPP合同中明确界定何为工程变更和相应的处理方法。

在PPP项目实践中，常见处理方式是将经政府批准的涉及工程项目范围、建设规模、设计标准和功能、工艺技术方案的变化纳入工程变更的范畴，此类变更无论是政府方提出还是由项目公司提出，按程序经政府实施机构和(或)其他有权部门批准后则构成工程变更。对于经批准的工程变更，当然补偿须考虑投标阶段所明确的工程降造下浮率这一影响因素的作用；如实现投资节约，则通过PPP回报机制从项目公司予以扣回，如该类变更提议来源于项目公司则可给予适当奖励。对于由施工组织和施工方法变化导致的投资增减，通常不纳入政府与项目公司之间的投资补偿调整机制，此类风险由项目公司自行承担，效益由其享有；但为保证工程建设质量和工期，实施机构对重大施工组织和施工方法变化予以监管十分必要。对于因项目公司原因导致的设计缺陷、深度不足或设计错误等原因引起的设计变更致使项目建设费用的增加，由项目公司负责承担。

基本预备费的使用管理。由于项目投资估算或概算成果中计列的“基本预备费”在工程建设过程中是否一定发生和发生多少额度存在不确定性，其管理使用模式往往成为政府和社会资本进行PPP合同谈判时博弈重要的内容之一。该项费用的一种可选使用管理方式是：首先基本预备费计入PPP项目投资口径范围，在PPP招标阶段纳入PPP报价指标的测算；其次，在工程建设期间基本预备费由政府实施机构全额控制和管理，用于政府方对可能出现的工程变更进行投资补偿的资金来源；三是工程竣工决算后剩余的基本预备费由政府方通过投资回收或调整项目公司补贴的方式予以收回。该模式最大特点是基本预备费的全部权益归政府方所有，由政府方完全掌控，体现政府对于社会资本在投资控制思路方面的强势地位。

建设期利息的计算。由于PPP项目融资责任在于项目公司，因此在不少PPP项目中，政府方对项目公司的建设期利息并不管控，项目债务资金融资成本高低体现项目公司或社会资本的能力，融资成本高则项目公司承担相应成本，融资成本低则由项目公司享有相应效益，有利于调动项目公司融资积极性。

但对于采用竣工决算投资审核作为项目回报计算基础的PPP项目，则需在PPP合同中对建设期利息的计算规则予以明确。实操中较为合理的做法是以PPP招标阶段所确立的项目融资结构和利率水平作为PPP回报框架中确定“建设期利息”的计算基础，以发挥项目公司在融资上的能动性和体现其在融资上的风险承担责任。我们不赞成有的项目以项目公司实际融资成本作为确认建设期利息基础的做法。在PPP项目合同中根据PPP回报机制安排对“建设期利息”明确相应的计算方法和风险处理机制，并不代替政府机构和项目公司根据国家或行业相关管理规定开展相应的投资管理工作和采用相应的数据口径。

在PPP项目方案设计和合同安排中，项目投资管理控制思路与项目PPP模式密切相关。对于政府付费类PPP项目或需要政府提供可行性缺口补贴的使用者付费项目，PPP项目投资控制和风险承担与政府方的支出和项目公司收益水平密切相关，需要妥善处理政府方和项目公司之间在PPP项目投资范围认定、投资规模确定、投资管理和责任配置、投资变化风险处理、竣工决算审核，以及投资补偿或回报调整等方面的相关事项，需要本着科学合理、公正公平和合作共赢的原则予以安排。而对于完全由使用者付费支撑的项目，除非政府方在项目建设规模、建设标准和工艺技术路线等方面有调整，则投资控制责任宜完全交由项目公司自行负责，由项目公司自行权衡和平衡在投资、建设和运营全周期环节中的利益安排。

注：原文发表于《中国投资》2017年12月刊